平衡的政治艺术

　　——《联邦党人文集》读后感

　　赵光勇

　　[摘要] 《联邦党人文集》所体现出来的美国制宪者的思想，是一种平衡的政治艺术。他们寻求的，就是：“直接民主”与“间接民主”的平衡，“民主”与“民治”的平衡，政府权威与人民自由的平衡，权力和权力的平衡。在这样的制度下，既有秩序，又有自由；既有政府的权威又有人民的权利，实现了一种最佳的政治平衡。

　　[正文]当政治统治的资格不再来源于道德和宗教后，又从哪里寻找它的合法性？或者说，政府权威的来源是什么？当君主制开始压制自由的时候，又有什么样的政府形式能够捍卫我们的权利？如果有一个既能带来秩序，又能保卫自由的政府，这样的政府要如何组织？有没有这样一个政府，权力既掌握在人民手中，又能免于人性阴暗面的影响？政府的权力如何行使？谁来控制政府？如何制约权力？民主与自由能不能和平共处？在一个大国里，能否实现民主？

　　美国政治制度的设计者们，吸取前人的政治智慧，对这一系列的问题，从实践层面给出了回答。难能可贵的是，这份答卷，200年后还没有过时。这份答卷，就是1787年美国的宪法。如果说，美国宪法是制宪者们对上述问题给出的答卷的话，那《联邦党人文集》就是一次系统的答案解析。通过耐心细致的讲评，联邦党人让美国人相信，这个答案就是美国的新宪法。

　　1787年费城制宪会议结束后，反对新宪法的力量很强大。十二个州（罗德岛除外）必须有九个州批准，宪法才能生效。支持宪法和反对宪法的双方展开了一场大辩论。这场大辩论是通过小册子、报纸、和演说进行的。在辩论中，出现了一系列文章，这便是后来的《联邦党人文集》，是制宪会议的主要人物汉密尔顿、麦迪逊和约翰·杰伊以普布利乌斯的名义呼吁纽约州的投票人接受新宪而写的。

　　从行文和学理角度来看，《联邦党人文集》也许是政治思想史名著里面最通俗易懂的一本书了。可是，时至今日，它仍然被认为是对美国宪法权威的解读。《联邦党人文集》之所以成为名著，还再于它和美国宪法一起，将前人的政治智慧，变成了活生生的政治现实，让自由、民主的政治理想，在一个大国里生根发芽。

　　对《联邦党人文集》的评论文章，已经有太多人精耕细作了。笔者仅就自己的阅读理解，谈一点点的读书心得。笔者认为，《联邦党人文集》所体现出来的美国制宪者的思想，是一种平衡的政治艺术。对当时的美国制宪者来说，“为大多数代表接受的共同哲学是平衡政府哲学。”[1]p14有人说，政治就是选择。《联邦党人文集》的作者，还有背后的美国制宪者，正是在各种政治变量之间寻找一个最佳的结合点，从而通过制约达到平衡。

　　“直接民主”与“间接民主”的平衡

　　政府的合法性来自哪里？《联邦党人文集》的作者们对洛克的理论非常熟悉。洛克论述道，政府是人们之间契约的产物，人们为了摆脱自然状态的不方便而组织政府，政府的建立基于人们的同意。政府的目的只是为了建立大家必须共同遵守的公共秩序，结束无政府状态，从而保障个人的权利。所以说，政府权威来自于人民，人民将管理公共事务的权力委托给了政府。政府和人民之间是一种信托关系。对此，他们没有半点怀疑，权力来自于人民，“要求所有行政、立法和司法的最高长官的任命，均应来自同一权力源泉——人民。”这就是“民主”。因此，“民主”最简单的定义就是“人民主权”。

　　那么，如何体现“人民主权”呢？早期的观点认为，真正的民主只能是直接民主，就是通过人民对公共事务的参与直接管理国家。古希腊雅典民主的实践，还有卢梭的理论都使人们相信，这样的民主只有小国才能做到。“大国”和“民主”是难以拉到一块的。然而，美国的制宪者们接受了代议制思想，通过间接民主和直接民主的结合，将“民主”带入了“大国”。在联邦党人看来，即将成立的联邦自然是“民主”的，因为“它从大部分人民那里直接、间接地得到一切权力”，“它的管理人员，是直接、间接地由人民任命，”[2]p193这一切，都是民主最基本的要素。因此，美国宪法通过多层次的直接和间接选举，始终保证了权力掌握在人民手中。同时，通过“共和政体的扩大” [2] p66，“民主政体和共和政体的两大区别是：第一，后者的政府委托给由其余公民选举出来的少数公民；第二，后者所能管辖的公民人数较多，国土范围也较大。” [2]p49美国制度的设计者们，通过“直接民主”和“间接民主”的平衡，在大国实现了民主。

　　“民主”与“民治”的平衡

　　新成立的联邦是人民的政府。尽管联邦党人认为他们的政体不是“民主政体”，只是“共和政体”。但是，人民通过选举总统和议员宣示自己对政权的所有，这本身就是真正意义的“民主”。但是，权力属于人民，但不一定需要人民直接行使。当然，在美国这样一个大国，人民直接行使权力也不现实。为此，就要区分开来“民主”与“民治”。

　　美国制宪者并不赞成建立一个由人民群众直接参加的政府，也不赞成建立一个代表广大人民或对广大人民负责的政府。[1]p36《联邦党人文集》中写道，新成立的共和国是“这样一个政府：：它从大部分人民那里直接、间接地得到一切权力，并由某些自愿任职的人在一定时期内或者在其忠实履行职责期间进行管理。”“在共和政体下，人民通过代表和代理人组织和管理政府。”“权力委托给由其余公民选举出来的少数公民。”同时，“由于选举每一个代表的公民人数，大共和国要比小共和国多，所以不足取的候选人就更难于成功地采用在选举中常常采用的不道德手腕；同时由于人民的选举比较自由，选票也就更能集中于德高望重的人的身上。”[2]p50美国宪法通过间接选举、两院制和法官的终身任职，使得普通民众与权力之间的距离拉大，从而保证权力掌握在精英手中，避免受到民众盲动情绪的影响。因此，在“民主”和“民治”之间划了一条线，稍微减轻了“民治”的色彩，从而才使得美国“民主”没有堕落成为柏拉图和亚里士多德笔下极端的平民政体。

　　“力量”和“美德”的平衡

　　完整的表述应该是：“君主政体的力量”和“共和政体的内在优点”的平衡。汉密尔顿说，孟德斯鸠明确地把联邦共和国当作扩大民众政府范围、并使君主政体和共和政体的利益调和一致的手段。“假如人类没有创造出一种政体，它既具有共和政体的内在优点，又具有君主政体的对外力量，那么很可能，人类早已被迫永远生活在一人统治的政体之下了。我说的政体就是联邦共和国。”“联邦共和国的定义，看来就是‘一些社会的集合体’或者是两者或更多的邦联合为一个国家。”[2]p42这里“共和政体的内在优点”，主要指的是自由。《联邦党人文集》的作者是反对纯粹的民主政体的，正如麦迪逊说，“一种纯粹的民主政体——这里我指的是由少数公民亲自组织和管理政府的社会——不能制止派别斗争的危害。”“这种民主政体就成了动乱和争论的图景，同个人安全或财产权是不相容的，往往由于暴亡而夭折。” [2]所以，他们创造了一种共和政体，用麦迪逊的话说，共和政体就是代议制政体。

　　首先，共和政体具有君主政体的力量，共和政体能够抵抗外来力量；其次，共和政体能够“享有各共和国的内部幸福”；再次，共和政体有利于控制更大的国土面积和更多的人口；最后，共和政体能够控制党争。

　　“虽然有少数代表可能私下赞成有限君主制，但所有的代表都支持共和政体，这是认真考虑过的唯一政府形式。的确，这也是能为全国接受的唯一政府形式。” [1]批4

　　通过对共和政体的选择，新成立的政府是一个混和政府，既有君主制的力量，又有共和制的自由。

　　政府权威与人民自由的平衡

　　对联邦党人或者美国制宪者来说，最迫切的任务是建立一个有力量能够带来秩序的政府。在当时的背景下，软弱的邦联已经无力给人民带来秩序，无力保护人民的自由。所以说，《联邦党人文集》在开篇首先讨论的问题就是：“联邦对政治繁荣的裨益。”作者论证道，强有力的政府能够给人民提供安全，赢得外国的尊重，排除与外国发生战争的危险。“美国的繁荣取决于我们的联合。”“团结、强大和有效的政府，更能保护我们免遭危机。”如果不联合的话，不仅会有外部战争的危险，也存在内战的危险。因此，“邻国自然而然地彼此为战。”各州敌对的结果是威胁到人民的权利和自由。相反，在新宪法下各州联合起来，能够维护自由和财产。

　　《联邦党人文集》花了很多篇幅告诉人们现存邦联政府的种种弊端。邦联的失职会导向无政府状态，而无政府状态会招来战争，不管是外部侵略还是内部战争。因此，一个有力的、有权威的政府是人们所迫切需要的。“在组织一个人统治人的政府时，最大困难在于必须首先使政府能管理被统治者，然后再使政府管理自身。”[2]p264政府要能管理被统治者，就得有力量。这样一个有力的政府，能够维护国内外的安全，带来秩序；能够管理州际贸易和国际贸易还有处理外交事务。

　　没有统一、安定和有秩序的社会，就没有自由。但如果政府权力过大，过于强调秩序，就会不可避免地干涉到个人的自由。协调这二者的矛盾？美国的制宪者们又是怎样解决这个问题的呢？他们建立了一种能同时实现两种价值的“恰当平衡的立宪制度”。[1]p5在这种制度下，管理公共事务的权力交给了政府，人民保有权利和自由。交给政府的权力，相互制约，使之不能构成对人民自由权利的压制。那么，政府的权力是如何相互制约的？就是接下来这一对平衡。

　　权力和权力的平衡

　　美国的制宪者深谙人性的弱点。人性“厌恶、偏爱、竞争以及获取不义之物的愿望”，人受“愤怒、怨恨、嫉妒、贪婪和其他不正当的强烈倾向的驱使”。[2]p26他们对人性怀着深深的不信任。权力具有腐败的趋势，如何阻止权力的滥用和腐败？麦迪逊承认，“毫无疑问，依靠人民是控制政府的主要方法，但经验告诉我们，需要有辅助性的预防措施。”

　　这辅助性的预防措施就是分权。《联邦党人文集》作者深受孟德斯鸠的影响。麦迪逊写道，“没有一种政治上的真知灼见比这具有更大的实际价值，或具有更明智的自由保卫者的权威性，……立法、行政和司法权置于同一人手中，不论是一个人、少数人或许多人，不论是世袭的、自己任命的或选举的，均可公正地断定是虐政。”[2]p248麦迪逊引用孟德斯鸠的原话，“当立法权和行政权集中在同一个人或同一个机构之手，” “司法权如果不同立法权和行政权分立，自由就不存在了。”

　　在美国的复合共和国里，人民交出的权力首先分给两种不同的政府，然后把各政府分得的那部分权力再分给几个分立的部门。因此，人民的权利就有了双重保障。两种政府将互相控制，同时各政府又自己控制自己。当然，这些部门的分立不应达到彼此没有符合宪法的监督程度。这些部门都得接受宪法和人民的监督。

　　另外，仅有分权是不够的，还得有制衡。“仅只在书面上划分各部门的法定范围，不足以防止导致政府所有权力残暴地集中在同一些人手中的那种侵犯。”麦迪逊写道，“防止把某些权力逐渐集中于同一部门的最可靠办法，在于使各部门领导获得必要的宪法手段和个人动机来抵制他人的侵害……野心必须以野心来对抗。”也这是允许各部门拖延或阻碍其他部门的行动。他又说，“用这种种方法来控制政府的弊病，可能是对人性的一种耻辱。但是政府本身若不是对人性的最大耻辱，又是什么呢？如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。”

　　通过上文的分析可以看出，《联邦党人文集》所表现出来的美国宪法的主要精神就是“平衡”，是在不同的政治价值之间寻找最佳的结合点。通过代议制，美国在大国实现了民主；通过多重的制度安排，美国制宪者在“民主”和“民治”之间划了一道线，从而将共和政体审慎的美德和平民政体的民主结合在了一起；通过混和政体的引进，将君主制的力量和共和制的自由结合在一起；通过权力分立和制衡，实现了政府的自我控制。在这样的制度下，既有秩序，又有自由；既有政府的权威又有人民的权利。总之，实现了一种最佳的政治平衡。因此，《联邦党人文集》，就是一本讲政治的平衡艺术的书。